Chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước luôn được Đảng, Chính phủ quan tâm và chỉ đạo thực hiện gắt gao trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Đây là quá trình lâu dài vừa khó khăn, vừa nhạy cảm vì ngoài tính chất kinh tế thì đây còn là quá trình biến đổi sâu sắc cả về quan điểm, nhận thức của cả xã hội và nhân dân.
Những kết quả đạt được trong chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước
Về xác định vai trò của doanh nghiệp nhà nước
Việt Nam đã có quan điểm mới so với giai đoạn trước đây về vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà nước theo hướng phù hợp hơn với thông lệ kinh tế thị trường thời gian qua. Trước đó, Nghị quyết Trung ương 3 khóa IX yêu cầu doanh nghiệp nhà nước phải chiếm thị phần đủ lớn đối với các sản phẩm, dịch vụ chủ yếu và chi phối được những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Đến giai đoạn 2011 – 2020, Nghị quyết Trung ương 5 khóa XII không còn quan điểm doanh nghiệp nhà nước phải chiếm thị phần chi phối với các sản phẩm chủ yếu. doanh nghiệp nhà nước là công cụ quan trọng để đảm bảo thực hiện hiệu quả các chính sách ổn định vĩ mô, kiềm chế lạm phát, đối phó những biến động thị trường, tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, đóng góp quan trọng trong xây dựng và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và chính sách an sinh xã hội.
Về thoái vốn và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước
Một là, việc chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần làm thay đổi cấu trúc và cách thức quản trị doanh nghiệp, tạo điều kiện để doanh nghiệp cổ phần hóa, từng bước áp dụng các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại theo thông lệ kinh tế thị trường; giảm thiểu sự can thiệp bất hợp lý của cơ quan hành chính nhà nước; làm rõ hơn mối quan hệ giữa doanh nghiệp với cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước thông qua cơ chế thực hiện quyền cổ đông theo quy định của Luật Doanh nghiệp; nâng cao thực chất quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp.
Hai là, về cơ bản, cổ phần hóa đã đạt mục tiêu nâng cao hiệu quả sản xuất – kinh doanh của doanh nghiệp. Tình hình tài chính của phần lớn doanh nghiệp cổ phần hóa tốt hơn so với trước cổ phần hóa, góp phần khẳng định cổ phần hóa là giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước.
Ba là, thể chế và quy định pháp luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước được sửa đổi, bổ sung kịp thời với yêu cầu của thực tiễn, ngày càng hoàn thiện, đầy đủ và đồng bộ; cơ bản đã đạt mục tiêu công khai, minh bạch theo nguyên tắc thị trường, gắn với phát triển thị trường vốn, thị trường chứng khoán và khắc phục tình trạng cổ phần hóa khép kín của giai đoạn trước.
Về quản trị doanh nghiệp nhà nước so với thông lệ quốc tế
Về quản trị doanh nghiệp nhà nước được quy định tương đối đầy đủ, đồng bộ về quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, nhất là các quyền và nghĩa vụ được thực hiện đầy đủ, minh bạch theo quy định của pháp luật, phù hợp với cơ chế thị trường. Quy định về xóa bỏ các cơ chế can thiệp hành chính trực tiếp, bao cấp dành cho doanh nghiệp nhà nước, đối xử bất bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác, nhất là trong tiếp cận các nguồn lực nhà nước, tín dụng, đất đai, tài nguyên, cơ hội đầu tư, kinh doanh, tài chính, thuế…
Những hạn chế tồn tại trong chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước
Vai trò của doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa đúng yêu cầu đặt ra của tiến trình tái cơ cấu
Doanh nghiệp nhà nước vẫn còn chiếm lĩnh, thậm chí độc quyền ở nhiều lĩnh vực, ngành, nghề then chốt. Thực chất hoạt động sản xuất – kinh doanh tại các doanh nghiệp nhà nước còn nhiều vấn đề, hiệu quả vốn đầu tư nhà nước thấp hơn hiệu quả đầu tư bình quân chung của nền kinh tế và thấp hơn rõ rệt so với khu vực ngoài nhà nước và khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), dẫn tới đóng góp của kinh tế nhà nước vào tăng trưởng GDP giảm.
Tổng vốn đầu tư toàn xã hội theo giá hiện hành năm 2021 đạt 2.891,9 nghìn tỷ đồng, tăng 3,2% so với 2020, tương đương 34,4% GDP (vốn khu vực nhà nước đạt 713,6 nghìn tỷ đồng, chiếm 24,7% tổng vốn và giảm 2,9% so với năm trước).
Có thể thấy, các doanh nghiệp nhà nước chưa thể hiện tốt vai trò động lực của mình trong nền kinh tế, tỷ trọng đóng góp của các doanh nghiệp nhà nước trong tăng trưởng kinh tế giảm, hiệu quả đầu tư của KTNN ngày càng thấp. Nguồn lực xã hội tập trung cho khu vực nhà nước hiện đang chiếm tỷ trọng nhiều hơn so với tỷ trọng đóng góp của khu vực này vào tăng trưởng kinh tế. Các doanh nghiệp nhà nước cũng chưa thể hiện được rõ vai trò của mình trong việc dẫn dắt, tạo động lực, thúc đẩy các thành phần kinh tế khác phát triển, thúc đẩy liên kết chuỗi giá trị gia tăng.
Ở các ngành có mức độ cạnh tranh cao giữa các thành phần kinh tế như: thương mại, xây dựng, công nghiệp chế tạo…, hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước thấp, chứng tỏ áp lực cạnh tranh đã bộc lộ những điểm hạn chế về hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước. Vai trò của doanh nghiệp nhà nước trong các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng hiện hóa còn mờ nhạt.
Cổ phần hóa, thoái vốn tại doanh nghiệp nhà nước còn chậm
Số lượng doanh nghiệp cổ phần hóa thấp hơn nhiều so với cùng thời điểm của các năm trước. Chất lượng cổ phần hóa chưa có dấu hiệu cải thiện. Điều này được thể hiện qua bảng số liệu sau.
Vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước trong hệ thống doanh nghiệp có kết quả sản xuất – kinh doanh
Việc bán cổ phần nhà nước ra công chúng tiếp tục gặp khó khăn. Tính đến năm 2021, mới chỉ thoái vốn tại 16 doanh nghiệp với giá trị sổ sách 1.652 tỷ đồng, thu về 4.356 tỷ đồng. Vì vậy, doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp do Nhà nước giữ cổ phần chi phối, vẫn hiện diện ở các ngành, lĩnh vực Nhà nước không cần nắm giữ, làm cho doanh nghiệp nhà nước chưa đạt mục tiêu tập trung tối đa vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu. Tỷ lệ vốn nhà nước được cổ phần hóa và thoái ra ngoài xã hội còn thấp, làm hạn chế đáng kể đến kết quả thực hiện các mục tiêu sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước đã đề ra.
Cơ chế, chính sách trước, trong và sau cổ phần hóa còn nhiều bất cập
Tiêu chí phân loại doanh nghiệp chủ yếu dựa vào các ngành sản xuất – kinh doanh để xác định loại doanh nghiệp nào cần giữ lại 100% vốn nhà nước, loại doanh nghiệp nào Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối, không chi phối hoặc không tham gia cổ phần. Trong khi đó, các doanh nghiệp nhà nước thường kinh doanh nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau nên khó xác định.
Các quy định về xác định giá trị doanh nghiệp, đặc biệt là các giá trị như lợi thế địa lý, giá trị thương hiệu, giá trị văn hóa còn phức tạp và khó thực hiện.
Việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước chủ yếu được triển khai bề rộng, mới chỉ quan tâm tới việc giảm số lượng các doanh nghiệp nhà nước, chưa đi sâu vào những doanh nghiệp nhà nước mà Nhà nước vẫn giữ 100% vốn. Trong khi hầu hết các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn chưa có sự thay đổi về chất, chủ yếu thay đổi về tên gọi, hình thức pháp lý như công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; các tập đoàn, tổng công ty, công ty mẹ – công ty con còn tồn tại nhiều yếu kém về tài chính, nhân lực, quản lý.
Nguyên nhân của những hạn chế
Mặc dù có nhiều nỗ lực trong tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, nhằm tận dụng những cơ hội để phát triển trong xu thế hội nhập ngày càng sâu rộng, tuy nhiên, quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, hoạt động tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước vẫn tồn tại những hạn chế có nguyên nhân từ chủ quan và cả nguyên nhân khách quan.
Nguyên nhân khách quan
Do tình hình phức tạp, căng thẳng trong các quan hệ kinh tế, chính trị trên thế giới và khu vực ảnh hưởng đến thị trường tài chính, chứng khoán trong nước và khu vực. Bên cạnh đó, diễn biến khó lường của dịch bệnh COVID-19 khiến cho tình hình sản xuất – kinh doanh và các hoạt động khác của xã hội bị đình trệ, dẫn đến việc triển khai công tác cổ phần hóa, thoái vốn của các doanh nghiệp gặp khó khăn.
Trong những năm qua, thị trường trong nước và thế giới liên tục có những biến động, nhất là giai đoạn 2008 – 2013. Khủng hoảng thị trường tài chính Mỹ và khủng hoảng kinh tế thế giới đã tác động mạnh đến nền kinh tế Việt Nam, trong đó ảnh hưởng không nhỏ đến khu vực doanh nghiệp nhà nước, cũng như quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước.
Trong hoạt động sản xuất – kinh doanh còn một số cá nhân, doanh nghiệp vi phạm nguyên tắc thị trường, không công khai, minh bạch hóa thông tin tài chính, cá biệt một số lãnh đạo còn vi phạm pháp luật làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động sản xuất – kinh doanh của doanh nghiệp dẫn đến thua lỗ, mất vốn tại một số dự án.
Dưới góc độ quản trị kinh doanh, cơ chế hiện tại chưa tạo đủ áp lực và động lực để người quản lý doanh nghiệp nhà nước tối đa hóa giá trị tài sản, tiết kiệm chi phí và thường không đủ cẩn trọng để đưa ra các quyết định tối ưu, thậm chí còn lạm dụng để chi tiêu, trục lợi từ tài sản nhà nước. Nhiều trường hợp còn thực hiện đầu tư mua sắm bằng mọi giá, bất chấp hiệu quả đầu tư bởi mua sắm càng lớn thì cơ hội tư lợi càng cao, điển hình các sai phạm trong các vụ án được công bố: mua sắm tài sản cũ nát, công nghệ lạc hậu với giá trị thanh toán cao gấp nhiều lần giá trị thực nhằm thu lợi bất chính thông qua sự thỏa thuận các hợp đồng đối tác cung cấp nước ngoài.
Trong một số doanh nghiệp nhà nước, các nhà quản lý doanh nghiệp chưa nhận thức đầy đủ về lợi ích, tầm quan trọng của việc tái cơ cấu. Do đó, họ không sẵn sàng ủng hộ, mà trì hoãn, cản trở quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, sợ ảnh hưởng đến quyền lợi, sự ổn định mà họ đang có đối với doanh nghiệp như chức vụ, lương bổng.
Tâm lý ngại thay đổi: Những người làm việc lâu năm trong doanh nghiệp nhà nước thường có tâm lý lo sợ mình sẽ không còn phù hợp với thời kỳ đổi mới, họ sẽ phải đi học, sẽ phải thay đổi để tiếp cận với cái mới… dẫn đến tâm lý chung là phản đối và cản trở quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp.
Năng lực quản lý yếu kém: Đội ngũ lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước hiện nay phần lớn là dựa vào kinh nghiệm được tích lũy trong quá trình sản xuất – kinh doanh, dẫn tới khi làm quản lý họ thiếu kinh nghiệm, kiến thức về quản lý, điều hành doanh nghiệp, thiếu các yếu tố hỗ trợ như: tư vấn về quản lý doanh nghiệp, quản trị nhân lực… làm cho doanh nghiệp nhà nước khó giữ chân được người tài, không phát huy được lợi thế của doanh nghiệp nhà nước về vốn, nhân lực.
Thiếu vốn: Tuy các doanh nghiệp nhà nước đặc biệt là các tổng công ty, các tập đoàn kinh tế nhà nước là những được hưởng lợi rất nhiều từ sự ưu đãi tín dụng, từ việc phân bổ các nguồn lực tài chính từ Chính phủ, tuy nhiên, do đầu tư dàn trải, mở rộng ngành, nghề để đáp ứng mô hình theo yêu cầu, lại hạn chế trong việc tiếp cận với vốn tại thị trường chứng khoán dẫn tới luồng tiền mặt bị suy giảm. Để đáp ứng sản xuất, các doanh nghiệp nhà nước phải tiếp cận với tín dụng ngắn hạn làm chi phí lãi vay rất lớn, làm giảm lợi nhuận của doanh nghiệp.
Nguyên nhân chủ quan
Vướng mắc về thể chế chậm được nghiên cứu, hoàn thiện, bổ sung để tháo gỡ và thúc đẩy quá trình cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Công tác lập kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn để trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành danh mục cổ phần hóa, thoái vốn giai đoạn 2016 – 2020 chưa sát với thực tế triển khai. Một số bộ ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước còn chưa nghiêm túc thực hiện kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước theo chỉ đạo của Đảng, Nhà nước và Chính phủ.
Quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước cần nhiều thời gian để xử lý vướng mắc về tài chính, đất đai, lao động trong giai đoạn trước cổ phần hóa kéo dài thời gian cổ phần hóa. Đặc biệt là vấn đề xác lập hồ sơ pháp lý đất đai do Ủy ban nhân dân địa phương thực hiện chậm, kéo dài thời gian so với quy định cũng dẫn đến làm chậm qúa trình cổ phần hóa. Tỷ lệ vốn nhà nước còn cao trong các phương án cổ phần hóa dẫn đến giảm sức thu hút đối với nhà đầu tư, ảnh hưởng đến thành công của quá trình cổ phần hóa. Ngay cả sau khi doanh nghiệp chuyển sang công ty cổ phần thì do tỷ lệ vốn nhà nước còn cao dẫn đến chậm đổi mới quản trị doanh nghiệp, ảnh hưởng đến kết quả sản xuất – kinh doanh của doanh nghiệp.
Vai trò, nhận thức, trách nhiệm của người đứng đầu doanh nghiệp, đơn vị còn chưa cao, chưa quyết liệt trong việc đổi mới hoạt động của doanh nghiệp, công khai minh bạch, đúng quy định pháp luật, đảm bảo nguyên tắc thị trường, chống lợi ích nhóm trong cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước. Một số cán bộ quản lý ở các bộ, ngành, địa phương buông lỏng quản lý trong việc định giá giá trị tài sản công gây thất thoát hàng ngàn tỷ đồng cho ngân sách.
Nhiều doanh nghiệp nhà nước được giao khối lượng tài sản rất lớn để kinh doanh với quyề tự chủ ngày càng cao. Tuy vậy, hệ thống giám sát, quản lý không theo kịp với yêu cầu thực tiễn, thiếu hiệu lực, hiệu quả mang tính chất hình thức, thậm chí bị vô hiệu hóa dẫn tới không ngăn ngừa và cảnh báo các nguy cơ làm doanh nghiệp thua lỗ, mất vốn nhà nước.
Qua thực tế triển khai thực hiện sắp xếp lại, xử lý nhà, đất cho thấy đa số các tập đoàn, tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước không chủ động triển khai các chính sách của Nhà nước, đến khi phải thực hiện cổ phần hóa mới bắt đầu thực hiện sắp xếp lại, xử lý nhà, đất, từ đó ảnh hưởng đến tiến độ cổ phần hóa. Hơn nữa, nhiều doanh nghiệp nhà nước không muốn thoái vốn khỏi những ngành, lĩnh vực phát triển mạnh, có tỷ suất sinh lời cao làm cho tiến độ thoái vốn chậm lại.
Những vấn đề đặt ra đối với việc chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước trong giai đoạn tới
Do phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN là một sự nghiệp, một quá trình chưa có tiền lệ nên có những vấn đề đặt ra cần phải được tiếp tục xem xét, hoàn thiện:
Thứ nhất, nền kinh tế thị trường định hướng XHCN mà chúng ta đang xây dựng là một nền kinh tế mang tính đặc thù, phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa của đất nước và những giá trị XHCN mà chúng ta đang hướng đến. Tuy nhiên, vấn đề cần xem xét là liệu chúng ta có thể nghiên cứu để áp dụng nhiều hơn, đầy đủ hơn những quy luật, những giá trị chung của thể chế kinh tế thị trường vào nền kinh tế của chúng ta, nhằm tạo thuận lợi cho sự phát triển vừa nhanh hơn, vừa bền vững hơn.
Thứ hai, định hướng của Đảng và Nhà nước và thực tiễn vừa qua đã chứng minh rằng, để phát triển nền kinh tế Việt Nam không thể chỉ dựa vào một thành phần kinh tế nào, mà cần khơi dậy được mọi tiềm năng, mọi nguồn lực của đất nước. Nòng cốt để phát triển kinh tế là chỗ dựa vững bền cho kinh tế vĩ mô đất nước phải chăng là kinh tế nhà nước mà đại diện là doanh nghiệp nhà nước, hay kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân? Như vậy, muốn khơi dậy mọi tiềm năng kinh tế của đất nước, dù thành phần kinh tế nào là trụ cột thì cũng phải tạo ra luật chơi công bằng, bình đẳng trong hưởng thụ chính sách, tiếp cận các nguồn lực và tuân thủ pháp luật.
Thứ ba, với việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, cần phát hiện biểu hiện lợi ích nhóm, biểu hiện chủ nghĩa tư bản thân hữu đang diễn ra trong nền kinh tế, cần có giải pháp ngăn chặn để đảm bảo việc tái cơ cấu không bị thất thoát, không bị chiếm dụng bởi một số bộ phận thiểu số mà cần được bảo toàn và chia sẻ công bằng trong xã hội.
Thứ tư, cần có chiến lược cùng những giải pháp hữu hiệu nhất để đảm bảo yếu tố thị trường được áp dụng một các đầy đủ. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn phải giữ vững vai trò, vị trí của kinh tế nhà nước mà thể hiện là doanh nghiệp nhà nước để đảm bảo nền kinh tế được vận hành theo thể chế kinh tế thị trường nhưng vẫn đảm bảo mục tiêu XHCN, kinh tế vĩ mô vẫn được kiểm soát, các hoạt động kinh tế của doanh nghiệp nhà nước vẫn tạo ra sự điều phối lợi ích vùng miền, nhóm người, nhưng vẫn đảm bảo việc sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước được quản trị theo kinh tế thị trường và thông lệ chung của thế giới.
Thứ năm, khắc phục những hạn chế trong cổ phần hóa. Theo đánh giá của Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp, trong thời gian qua các doanh nghiệp nhà nước sau khi cổ phần hóa hầu hết đều sản xuất – kinh doanh có hiệu quả, nộp ngân sách nhà nước và thu nhập của người lao động được tăng lên. Thực tế thì loại hình doanh nghiệp nào cũng có những doanh nghiệp mạnh, yếu. Các doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp cổ phần trên thế giới cũng không tránh khỏi việc kinh doanh thua lỗ, phá sản. Vì thế, cổ phần hóa không phải là một đáp số chắc chắn để nâng cao hiệu quả hoạt động của một doanh nghiệp. Tuy nhiên, cổ phần hóa là một xu hướng đúng và tất yếu. Như vậy, có thể hiểu, cổ phần hóa là một phương thức để đổi mới doanh nghiệp, chứ cổ phần hóa có lẽ không phải là mục tiêu.
Định hướng chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước
Chuyển đổi ngành, lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp nhà nước
Quan điểm xác định các ngành, lĩnh vực hoạt động chính cần duy trì sở hữu nhà nước sau chuyển đổi:
Thứ nhất, ngành, lĩnh vực hoạt động chính cần duy trì sở hữu nhà nước phải căn cứ vào triết lý đúng đắn về vai trò của kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Ngành, lĩnh vực cần duy trì sở hữu nhà nước chủ yếu xác định theo tính chất, đặc điểm của hàng hóa, dịch vụ có cần đến hay không cần đến vai trò của Nhà nước, và việc duy trì sở hữu nhà nước là có giới hạn về thời gian.
Thứ hai, ngành, lĩnh vực hoạt động chính cần duy trì sở hữu nhà nước được xác định theo năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhà nước và tính hữu ích của sở hữu nhà nước (tồn tại sở hữu nhà nước chỉ khi nó có lợi) tại doanh nghiệp nhà nước hoặc doanh nghiệp có vốn nhà nước dưới mức chi phối. Nghĩa là, không đáp ứng nguyên tắc đó thì không cần doanh nghiệp nhà nước và sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp.
Thứ ba, xác định ngành, lĩnh vực cần duy trì sở hữu nhà nước và mức độ duy trì sở hữu nhà nước phải theo nguyên tắc cụ thể, không dựa vào ngành, lĩnh vực hoạt động chung chung của doanh nghiệp nhà nước mà căn cứ vào vị trí và tầm quan trọng của doanh nghiệp, hoặc của khâu, công đoạn sản xuất hoặc công nghệ của từng doanh nghiệp một.
Tái cơ cấu vị trí chi phối, độc quyền của doanh nghiệp nhà nước
Hướng điều chỉnh quy mô khu vực doanh nghiệp nhà nước trong ngành, lĩnh vực độc quyền nhà nước là thu hẹp các doanh nghiệp nhà nước độc quyền và thu hẹp phạm vi phát sinh độc quyền của doanh nghiệp nhà nước độc quyền.
Đối với các doanh nghiệp nhà nước ở vị trí độc quyền tự nhiên nên không có cạnh tranh (như điện): rà soát để bóc tách các sản phẩm, dịch vụ hoặc khai, công đoạn về bản chất là không độc quyền tự nhiên (ví dụ khâu phát điện) ra khỏi ngành, lĩnh vực độc quyền nhà nước. Xác định rõ khâu, công đoạn về bản chất là độc quyền tự nhiên (ví dụ như khâu truyền tải điện). Thông qua đó, thu hẹp phạm vi độc quyền của doanh nghiệp nhà nước. Đây là việc thu hẹp phạm vi phát sinh độc quyền của doanh nghiệp nhà nước độc quyền.
Đối với doanh nghiệp nhà nước ở vị trí độc quyền do tổ chức (chỉ tổ chức một doanh nghiệp nên không có cạnh tranh) thì việc thu hẹp các doanh nghiệp nhà nước độc quyền loại này cần kết hợp bằng hai cách: (i) tạo lập thể chế cạnh tranh buộc doanh nghiệp nhà nước cạnh tranh sòng phẳng với doanh nghiệp khu vực tư nhân; (ii) thành lập thêm một số doanh nghiệp nhà nước và khuyến khích phát triển doanh nghiệp tư nhân cùng loại (nếu có thể) để cạnh tranh.
Đổi mới chính sách của Nhà nước về doanh nghiệp nhà nước
Một là, đổi mới cơ chế cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng và công ích thông qua áp dụng cơ chế đặt hàng đối với các thành phần kinh tế (trừ sản phẩm và dịch vụ vì lý do an ninh, quốc phòng).
Hai là, rà soát để bóc tách các sản phẩm, dịch vụ hoặc khâu, công đoạn về bản chất không là hàng hóa, dịch vụ công cộng và công ích để thu hẹp ngành, lĩnh vực cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng và công ích.
Ba là, tách triệt để nhiệm vụ công ích, xã hội ra khỏi doanh nghiệp nhà nước để tạo điều kiện kinh doanh bình đẳng với doanh nghiệp ngoài nhà nước, thông qua đó thu hẹp các doanh nghiệp nhà nước loại này.
Tái cơ cấu vị thế kép của Nhà nước trong quan hệ với doanh nghiệp nhà nước
Xóa bỏ cách phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước theo kiểu hành chính với đặc trung là có nhiều đầu mối, nhiều cấp, nhiều tổ chức; loại bỏ việc sử dụng bộ máy hành chính nhà nước và sử dụng công chức nhà nước để thực hiện chức năng chủ sở hữu; giảm dần và tiến đến loại bỏ việc sử dụng cơ chế phối hợp kiểu hành chính, giấy tờ, từ bên ngoài vào, từ trên xuống ít hiệu quả, trì trệ, lòng vòng, thủ tục hành chính, không rõ trách nhiệm.
Chuyển sang cách tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước của chủ sở hữu – nhà đầu tư nhà nước theo phương cách chuyên trách, chuyên nghiệp phù hợp với thể chế kinh tế thị trường, tạo sự năng động trong quản lý của chủ sở hữu và sự chủ động cho doanh nghiệp nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước theo mục tiêu; tách quản lý của chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp; phân công, phân cấp ít đầu mối, rõ quyền, trách nhiệm đi kèm với cơ chế giám sát, đánh giá theo cả hệ thống đại diện chủ sở hữu nhà nước từ cơ quan quyền lực tối cao đến đại diện trực tiếp sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước và đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Tái cơ cấu về quản trị doanh nghiệp nhà nước
Thống nhất trong quản trị doanh nghiệp nhà nước: Quản trị doanh nghiệp tốt, trước hết, phải là một khuôn khổ hợp thành bởi hệ thống giải pháp đồng bộ, gắn kết, bổ sung và phối hợp với nhau hướng tới giải quyết có hiệu quả cao các vấn đề quản trị công ty. Mô hình được đề xuất như sau:
Rà soát, đánh giá lại nhân lực quản trị các doanh nghiệp nhà nước, tập đoàn kinh tế, tổng công ty; đặc biệt là những người đại diện vốn, đại diện theo ủy quyền ở các cấp, các tầng doanh nghiệp, kể cả đại diện ủy quyền của chủ sở hữu nhà nước tại các cơ quan nhà nước. Đổi mới cơ chế tuyển chọn, sàng lọc, sử dụng đối với những người đại diện theo ủy quyền của chủ sở hữu nhà nước và người đại diện vốn. Cơ cấu lại nhân lực quản trị, người đại diện theo ủy quyền và người đại diện vốn.
Bổ sung quy định về cơ chế thông tin, báo cáo, trách nhiệm giải trình, cơ chế đánh giá của hệ thống những người đại diện vốn, đại diện theo ủy quyền ở các cấp, các tầng doanh nghiệp, đại diện chủ sở hữu nhà nước tại các cơ quan nhà nước.
Xây dựng cơ chế đánh giá về việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Tăng cường trách nhiệm người đại diện theo ủy quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước bằng hợp đồng ràng buộc về quyền lợi và trách nhiệm pháp lý giữa người đại diện theo ủy quyền và đại diện chủ sở hữu nhà nước. Trong đó, xác định rõ những quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu do người đại diện trực tiếp thực hiện, quyền và nghĩa vụ cần phải thông qua ý kiến của chủ sở hữu trước khi biểu quyết, bỏ phiếu hoặc quyết định ở công ty cũng như cơ chế xử lý hậu quả khi đại diện theo ủy quyền thực hiện không đúng ràng buộc theo hợp đồng gây tổn hại đến lợi ích của cổ đông nhà nước.
Một số giải pháp chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước đến năm 2030
Các giải pháp từ phía Nhà nước
Phân định rõ ngành, nghề mà Nhà nước cần nắm giữ: Phân định rõ những ngành nào Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn, ngành nào cần nắm giữ cổ phần chi phối, ngành nào không cần. Thông qua đó, thu hẹp số lượng ngành, nghề, lĩnh vực kinh doanh cần có doanh nghiệp nhà nước. Tập trung hoạt động của doanh nghiệp nhà nước vào một số ngành, nghề, lĩnh vực đảm bảo lợi ích kinh tế quốc gia, quốc phòng, an ninh, dịch vụ công ích, kết cấu hạ tầng, khoa học công nghệ cao.
Nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhà nước: Nâng cao năng lực cạnh tranh cho các doanh nghiệp nhà nước, đặt các doanh nghiệp nhà nước vào môi trường cạnh tranh, tách biệt vai trò công ích với sản xuất – kinh doanh theo kinh tế thị trường. Việc tách bạch này sẽ tạo áp lực cho lãnh đạo, buộc lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước phải tổ chức sản xuất – kinh doanh theo cơ chế thị trường. Ngoài ra, cần xóa bỏ mọi hình thức ưu đãi đối với doanh nghiệp nhà nước, đối xử bình đẳng như các loại hình doanh nghiệp khác.
Hoàn thiện cơ chế đầu tư, sử dụng vốn nhà nước: Nhà nước với tư cách là nhà đầu tư vốn, thành viên, cổ đông ở các công ty, cần xây dựng và công khai hóa chiến lược, chính sách sở hữu và đầu tư kinh doanh trong nền kinh tế, trong từng ngành và tại từng nhóm công ty hoặc từng công ty cụ thể. Chính sách đầu tư và sở hữu bao gồm:
(i) Chính sách chủ sở hữu do Nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp;
(ii) Chính sách chủ sở hữu của Chính phủ, cụ thể hóa chính sách chủ sở hữu của Quốc hội và xác định chính sách chủ sở hữu đối với từng ngành kinh tế; và cuối cùng là chính sách chủ sở hữu của Cơ quan chủ sở hữu (cấp bộ), trong đó, xác định mục đích, sứ mệnh, mục tiêu và chỉ tiêu mà chủ sở hữu giao phó đối với từng doanh nghiệp cụ thể.
Tùy thuộc vào tỷ lệ sở hữu của nhà nước, các mục tiêu cụ thể của chính sách sở hữu nhà nước tại từng công ty cụ thể có thể gồm: (i) Tỷ suất lợi nhuận; (ii) Doanh thu và tỷ lệ sản phẩm, dịch vụ xuất khẩu; (iii) Yêu cầu về mức độ và trình độ phát triển công nghệ trong một giai đoạn cụ thể; (iv) Yêu cầu về năng lực nghiên cứu và phát triển công nghệ; (v) Vị thế và thị phần trong nước và nước ngoài.
Về hoàn thiện cơ chế cho đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước: Chính phủ cần sớm ban hành đầy đủ các cơ chế, đặc biệt là các cơ chế xác định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quản lý đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước, đơn vị đại diện có chức năng đến đâu, có quyền như thế nào cần được xác định và thể chế hóa.
Tiếp tục đẩy mạnh cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước theo hướng thực chất và hiệu quả: Việc cơ cấu, sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước phải dựa trên cơ sở kinh tế thị trường. Nghiên cứu và sửa đổi những quy định không phù hợp đang cản trở quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, trong đó, trước hết, liên quan đến vấn đề xác định giá trị doanh nghiệp, chọn đối tác chiến lược, bán cổ phần ưu đãi cho người lao động, tăng tính xã hội ngay trong công ty cổ phần.
Nhà nước cần tập trung hoàn thành kế hoạch cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, coi đây là nhiệm vụ trọng tâm trong các năm 2021 – 2030. Nghiêm túc thực hiện cơ chế thị trường và quy định của pháp luật trong cổ phần hóa, không để xảy ra tiêu cực, thất thoát vốn, tài sản; phấn đấu hoàn thành phương án xử lý 5/12 dự án, doanh nghiệp chậm tiến độ, kém hiệu quả.
Đa dạng hóa việc chuyển đổi hình thức sở hữu: Việc chuyển đổi hình thức sở hữu của các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu hiện nay được thực hiện chủ yếu thông qua hình thức cổ phần hóa. Công ty cổ phần là loại hình doanh nghiệp có nhiều lợi thế song đó không phải là hình thức duy nhất. Trong thực tế, có những nhà đầu tư, vì một lý do nào đó không mặn mà với hình thức công ty cổ phần. Vì vậy, rất cần có hướng dẫn về việc chuyển công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu thành công ty trách nhiệm hữu hạn có từ hai thành viên trở lên.
Cơ cấu lại nhân lực quản trị, người đại diện theo ủy quyền và người đại diện vốn:
(i) Rà soát, đánh giá lại nhân lực quản trị của các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là những người đại diện sở hữu, vốn, đại diện theo ủy quyền ở các cấp, các tầng doanh nghiệp kể cả đại diện ủy quyền từ các cơ quan nhà nước; bảo đảm năng lực đại diện, trách nhiệm đại diện, cơ chế thông tin, báo cáo, trách nhiệm giải trình trước người ủy quyền, trước cơ quan cử đại diện vốn. Bổ sung cơ chế đào thải, các chế tài đủ mạnh dựa trên các tiêu chí minh bạch, rõ ràng để thực hiện.
(ii) Nên áp dụng chế độ thi tuyền để chọn giám đốc của từng doanh nghiệp nhà nước và chỉ bổ nhiệm có thời hạn dựa trên những điều kiện hợp lý mà các ứng viên đưa ra khi tham gia dự tuyển; cần có một cơ chế đủ sức hấp dẫn để thu hút những con người đầy tâm huyết và năng lực vào đội ngũ quản lý doanh nghiệp nhà nước, đồng thời cần có cơ chế đánh giá, giám sát chặt chẽ.
Giải pháp từ phía doanh nghiệp nhà nước
Để việc chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước thực hiện có hiệu quả, doanh nghiệp cần chú ý những giải pháp sau đây.
(i) Nhóm giải pháp về quản trị doanh nghiệp
Xây dựng đội ngũ nhân lực chất lượng cao, áp dụng chế độ quản trị công ty hiện đại tại các doanh nghiệp nhà nước, nhất là tại các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty nhà nước. Thực hiện thi tuyền giám đốc hoặc tổng giám đốc, hoặc thuê người từ bên ngoài, trước mắt có thể thực hiện thí điểm tại một số doanh nghiệp nhà nước phù hợp.
Tổ chức lại mạng lưới phân phối và xây dựng thương hiệu. Thương hiệu bao giờ cũng gắn với chất lượng – công nghệ – mẫu mã. Điều đáng lo ngại là các doanh nghiệp Việt Nam thường chưa chăm lo xây dựng và gìn giữ thương hiệu.
Tổ chức lại sản xuất – kinh doanh nhằm nâng cao năng suất lao động và hạ giá thành sản phẩm, tạo ra những sản phẩm có chất lượng cao, giá thành hạ, những mẫu mã phải phù hợp với sở thích của người tiêu dùng, theo tập quán từng vùng, từng dân tộc.
Chỉnh trang doanh nghiệp theo hướng hiện đại hóa. Trong thời đại ngày nay, tăng tốc độ chứ không chỉ là quy mô, tăng hàm lượng chất xám chứ không chỉ tăng kinh nghiệm, nguyên vật liệu. Đối với Việt Nam, cần chú ý tăng hàm lượng quốc gia, không chỉ trong từng sản phẩm, mà ngay cả trong từng doanh nghiệp.
Doanh nghiệp cần xây dựng chế độ lương đối với người quản lý doanh nghiệp một cách linh hoạt, tương ứng với thị trường.
Tách biệt và phân biệt quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và chức năng của người quản lý doanh nghiệp với các công chức, viên chức khác của Nhà nước.
(ii) Nhóm giải pháp về hoạt động theo cơ chế thị trường
Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước phải tuân thủ đầy đủ nguyên tắc “lời ăn, lỗ chịu”; và Nhà nước với tư cách là nhà đầu tư phải là người cuối cùng gánh chịu các rủi ro phát sinh từ hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Khi doanh nghiệp nhà nước gặp khó khăn, thua lỗ trong kinh doanh, không ai có quyền xin giảm hay hoãn nộp thuế, giảm, hoãn, khoanh nợ, giảm lãi suất, hỗ trợ tiêu thụ sản phẩm, hay bất cứ ưu đãi cá biệt nào khác. Đồng thời, không ai có có quyền “cho”, cấp các ưu đãi và các đặc quyền khác chỉ dành riêng cho một, một số hoặc tất cả doanh nghiệp nhà nước.
Doanh nghiệp nhà nước cần xác định nhiệm vụ của doanh nghiệp nhà nước là bảo toàn và phát triển được vốn đầu tư của Nhà nước khi giá trị thực tế vốn đầu tư của chủ sở hữu tăng thêm hoặc tỷ suất lợi nhuận sau thuế trên vốn chủ sở hữu ít nhất bằng lãi suất bình quân trái phiếu Chính phủ ở thị trường trong nước trong cùng thời kỳ.
Doanh nghiệp nhà nước cần tuân thủ hệ thống giám sát doanh nghiệp, hệ thống thông tin quản lý doanh nghiệp được Nhà nước và cơ quan quản lý vốn nhà nước thiết lập để việc giám sát của cơ quan chủ sở hữu vốn được thực hiện một cách liên tục, thông tin chính xác và cập nhật.
(iii) Nhóm giải pháp khác
Doanh nghiệp cần đánh giá đúng tầm quan trọng của việc chuyển đổi, phổ biến những quan điểm về chuyển đổi doanh nghiệp đến các thành viên, để mọi người thấy được tầm quan trọng của quá trình chuyển đổi. Muốn vậy, các doanh nghiệp cần tổ chức mời các chuyên gia có kinh nghiệm giúp mọi người ý thức hơn về tầm quan trọng của chuyển đổi doanh nghiệp; quán triệt về nhận thức và hành động trong các đơn vị thành viên để việc triển khai tái cơ cấu thực sự đúng trọng tâm, lộ trình và đạt hiệu quả; kiên quyết áp dụng khi doanh nghiệp đã hội tụ đủ các điều kiện cần thiết.
Doanh nghiệp phải kiên quyết, kiên trì một quá trình đổi mới, cải cách thể chế kinh doanh, thể chế tài chính, cơ chế tuyển dụng lao động và lãnh đạo, nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa là giải pháp cơ bản đáp ứng được yêu cầu đổi mới của quá trình phát triển.
Các doanh nghiệp cần được trang bị kiến thức đầy đủ. Quá trình chuyển đổi có rất nhiều thay đổi, vì vậy, cần đào tạo và trang bị cho đội ngũ lao động những kiến thức cần thiết để có khả năng thích ứng với mô hình mới, với những vấn đề mới sau khi chuyển đổi doanh nghiệp. Hơn nữa, quá trình chuyển đổi sẽ có ảnh hưởng rất lớn đến đội ngũ lao động trong công ty như chuyển đổi vị trí công tác, cắt giảm lao động… Chính vì vậy, các doanh nghiệp cần cung cấp thông tin cần thiết về quyền lợi và trách nhiệm của họ để họ chủ động có kế hoạch trong công việc của mình.
Xây dựng thời điểm thích hợp để chuyển đổi. Thời cơ luôn là yếu tố quan trọng đối với doanh nghiệp trong bất kỳ tình huống nào. Do đó, doanh nghiệp nên phân tích, đánh giá chu kỳ hoạt động, sự thay đổi của môi trường kinh doanh và từ đó xác định thời điểm và quyết định chuyển đổi hợp lý nhất.
Nắm chắc thông tin thị trường, có giải pháp xử lý và dự báo tốt. Nắm được thông tin đã khó, nhưng biết tổ chức để xử lý thông tin, dự báo và ra quyết định đúng, kịp thời còn khó hơn. Nó đòi hỏi các doanh nghiệp phải biết tổ chức các kênh từ xa đến gần. Đội ngũ cán bộ, đặc biệt là lãnh đạo phải tinh, nhạy, có trình độ mới đáp ứng được yêu cầu.
Doanh nghiệp nhà nước nghiêm túc thực hiện quy định về minh bạch, công khai hóa thông tin về hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát đối với hoạt động của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.
Thực tiễn 30 năm đổi mới nền kinh tế, 5 năm thực hiện Đề án “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 – 2015” với những kết quả đã đạt được đã khẳng định đây là bước đi đúng đắn. Chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước là quá trình: tái xác định vị trí, vai trò, chức năng (định vị lại sứ mệnh) của doanh nghiệp nhà nước; đa dạng hóa hình thức sở hữu (thông qua cổ phần hóa, giao bán, khoán, cho thuê…); và tái cấu trúc quản trị tập trung vào mối quan hệ giữa chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Từ đó tập trung giải pháp, vốn, nguồn lực nhằm hiện đại hóa nền kinh tế, tạo động lực cho doanh nghiệp nâng cao hiệu quả sản xuất – kinh doanh, là giải pháp quan trọng để phát huy vai trò thật sự của khu vực kinh tế nhà nước.
TS. Lê Văn Tuyên/nguồn Tạp chí Đông Nam Á bản in tháng 9/2023
Tài liệu tham khảo
Bộ Tài chính (2012), Đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước trọng tâm là tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước, Hà Nội.
Bộ Tài chính (2016), Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước: Nhìn lại 6 năm (2011 – 2016) và những hướng đi tiếp theo, Hà Nội.
Chính phủ (2016b), Quyết định số 58/2016/QĐ-TTg về tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhà nước có vốn nhà nước và Danh mục doanh nghiệp nhà nước thực hiện sắp xếp giai đoạn 2016 – 2020, ban hành ngày 28/12/2016.
Chính phủ (2017), Quyết định số 707/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2016 – 2020”, ban hành ngày 25/5/2017.
Phạm Đức Trung (2018), “Nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước trong bối cảnh mới”, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 31.
Phùng Thị Phương Anh (2018), “Kết quả cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước: Nỗi lo nhiều hơn niềm vui!”, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 31.