Ở Việt Nam, chính sách công với tư cách là hoạt động gắn liền với nhà nước có lịch sử trường tồn lâu dài cùng với quá trình dựng và giữ nước. Chính sách công được nhìn nhận ở hai phương diện vừa là một ngành khoa học song đồng thời cũng là hoạt động mang tính thực tiễn sinh động của quá trình lãnh đạo, quản lý. Do vậy khi luận bàn về chính sách công dù ở cách tiếp cận nào cũng nên chú ý đến hai phương diện kể trên.
Ở Việt Nam, chính sách công với tư cách là hoạt động gắn liền với nhà nước có lịch sử trường tồn lâu dài cùng với quá trình dựng và giữ nước. Tuy vậy, khoa học của nó vẫn còn là điều mới mẻ, non trẻ, vẫn đang cuốn hút nhất định đối với giới nghiên cứu và các nhà hoạt động thực tiễn. Soi chiếu lịch sử dân tộc, đặc biệt, từ thời kỳ độc lập, thống nhất, tiến lên xây dựng chủ nghĩa xã hội ở phạm vi toàn quốc (năm 1975) đến nay, chính sách công (cả hai hàm nghĩa này) đã có đóng góp tích cực đối với sự nghiệp xây dựng Việt Nam vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Trong bối cảnh của công cuộc đổi mới và chủ động hội nhập quốc tế, chính sách công và khoa học về lĩnh vực này càng có vai trò, đóng góp quan trọng trong việc hiện thực hoá đường lối, chủ trương và quyết sách chính trị, là công cụ vĩ mô hữu hiệu trong lãnh đạo, quản lý và kiến tạo phát triển quốc gia cũng như địa phương. Như khẳng định từ đầu, cùng với thời cơ và dấu ấn để lại cả trên phương diện nghiên cứu, học thuật và hoạt động chính sách công hơn 3 thập niên trở lại đây, chính sách công vẫn đang đương đầu với những thách thức, tồn tại và nhiều vấn đề cấp bách trong chặng đường tồn tại, phát triển và khẳng định mình.
Lược sử chính sách công, khoa học chính sách công ở Việt Nam
Theo dòng chảy lịch sử, sự xuất hiện của chính sách công với tư cách là công cụ, phương thức hoạt động phục vụ giới chính trị giải quyết các vấn đề của quốc gia đã xuất hiện cùng với nền dân chủ Hi Lạp. Ở góc độ khoa học, chính sách công là một ngành khoa học, tuy có tuổi đời khá trẻ so với nhiều ngành khoa học khác như triết học, chính trị học, xã hội học,… song chính sách công đã có lịch sử tương đối sáng tỏ.
Các nhà nghiên cứu và nhiều tài liệu trên thế giới đều thống nhất cho rằng, chính sách công được nhìn nhận với tư cách là ngành khoa học sau thế chiến thứ II (1945). Khi ấy, ngành khoa học này mới ở giai đoạn “pre-paradigamic science” (“phôi thai”, “bất định”) và phát triển mạnh chủ yếu ở Bắc Mỹ và châu Âu với mục tiêu nghiên cứu mối quan hệ giữa nhà nước và công dân . Năm 1951, tác phẩm “The Policy Orientation, the policy science: Recent Development in scope and method” của Daniel Lerner và Harold D. Lasswell được xuất bản đã đánh dấu bước trưởng thành mới khi khoa học chính sách chính thức tách khỏi nhiều ngành khoa học khác như chính trị, hành chính công, tâm lí học, luật học, xã hội học,… trở thành ngành khoa học thực thụ.
Ở Việt Nam, cùng với dòng chảy lịch sử dựng và giữ nước hơn 4000 năm , chính sách công với tên gọi, trình độ nhận thức và phát triển có khác nhau, dù được sử dụng như đối sách, công cụ, phương thức khách nhau để thực hiện sự nghiệp trị quốc, phát triển xã hội hay trở thành ngành khoa học ứng dụng đều có lịch sử của mình qua 02 giai đoạn chính với 04 nấc thang phát triển cụ thể được mô tả bằng sơ đồ sau.
Nhìn tổng thể, lịch sử chính sách công nước ta có thể khái quát ở hai giai đoạn sau:
Giai đoạn 1: Đây là thời kỳ “khai thiên lập quốc” mà sử sách gọi là thời đại “thượng cổ” kéo dài từ nhà nước đầu tiên Văn Lang (2879 – 258 TCN), Âu Lạc (257 – 207 TCN) của nước ta đến những năm 70 của thế kỷ XX (khi nhà nước phong kiến tập quyền cuối cùng trong lịch sử sụp đổ, cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo thắng lợi, lập ra nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (năm 1945), tiếp tục sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc, xây dựng nước Việt Nam thống nhất). Trong giai đoạn này, nhận thức về chính sách công (theo cách gọi ngày nay) của ông cha từ chất phác, chưa rành rẽ “chưa thể chỉ mặt đặt tên” và tường tận bước đầu được hình thành, phát triển, được ứng dụng trên thực tế phục vụ công việc trị quốc, an dân và xây dựng chế độ mới. Điều này biểu hiện ở chính sách, cách thức xây dựng tổ chức bộ máy chính quyền thời kỳ sơ khai và bảo vệ bờ cõi của nhà nước Văn Lang, Âu Lạc; qua các giai thoại từ những câu chuyện truyền thuyết như vua Hùng thứ 6 dụng chính sách chiêu hiền đãi sĩ tìm nhân tài đánh giặc Ân (truyền thuyết Thánh Gióng), chính sách bảo vệ chủ quyền quốc gia từ xa, chủ động (qua câu chuyện Thục Phán An Dương Vương xây thành Cổ Loa ),… Đồng thời, “chính sách” bấy giờ còn được biểu hiện là các kế sách, sách lược trị quốc an dân của lãnh tụ, anh hùng, hào kiệt khởi xướng phong trào khởi nghĩa đánh giặc phương Bắc thời kỳ Bắc thuộc, của các bậc minh quân ở các triều đại phong kiến Việt Nam như Tiền Lý, Ngô, Đinh, Tiền Lê, Lý, Trần, Hậu Lê, Nguyễn,… Đặc biệt, đến đầu thế kỷ XX, đó là đường hướng, cách thức xây dựng, giác ngộ, tập hợp và tổ chức lực lượng toàn dân thực hiện cuộc cách mạng vô sản do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo để đánh Pháp, đuổi Nhật, xoá bỏ chế độ phong kiến, giành quyền độc lập, tự chủ, xây dựng chế độ mới. Các chính sách ấy được biểu hiện đầy đủ, trọn vẹn trong Cương lĩnh chính trị đầu tiên 2/1930, Luận cương tháng 10/1930, đường lối kháng chiến kiến quốc, Tuyên ngôn độc lập năm 1945, Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 ,…
Giai đoạn 2: Đây là thời kỳ phát triển song hành giữa thực tiễn vận động của chính sách công và mầm móng về nền khoa học chính sách công đã bắt đầu xuất hiện. Khoa học chính sách công của nước ta đi muộn hơn thế giới khoảng 20 năm, đồng thời, được đánh dấu trở thành ngành khoa học “phôi thai” khoảng những năm 70 của thế kỷ XX. Khi ấy, các khái niệm như “phúc lợi xí nghiệp”, “an toàn xã hội”, “bảo đảm xã hội”,… xuất hiện ngày càng nhiều trong công chúng, thông qua một số bài thông tin khoa học xã hội, sách dịch,… đã thúc đẩy sự quan tâm của giới nghiên cứu. Đặc biệt, tại Đại hội Đảng lần thứ VI (12/1986), lần đầu tiên thuật ngữ “chính sách xã hội” xuất hiện trong văn kiện, làm tiêu đề cho một phần riêng biệt. Sự kiện này đánh dấu nấc thang mới trong nhận thức của Đảng và Nhà nước về vị trí, vai trò cấp thiết chính sách công, nghiên cứu chính sách công và cũng là thời điểm đánh dấu thời kỳ “khởi động” cho sự phát triển sôi động, mạnh mẽ của khoa học chính sách công ở nước ta cho những giai đoạn tiếp theo .
Những thành tựu trong nghiên cứu và vận hành chính sách công ở Việt Nam hơn 30 năm qua
Thành tựu về mặt khoa học và học thuật
Để công nhận một lĩnh vực nghiên cứu trở thành ngành khoa học phải dựa trên 03 trụ cột then chốt: (1) Đối tượng nghiên cứu, (2) Hệ thống lý luận khoa học và (3) Phương pháp nghiên cứu có tính điển hình. Do vậy, khoa học chính sách công cũng được xem xét, đánh giá trên 3 trụ cột ấy:
a) Về đối tượng nghiên cứu
Lịch sử khoa học chính sách công trên thế giới và ở Việt Nam không quá dài. Tuy vậy, đối tượng của ngành khoa học này cũng dần được phác lộ và khẳng định một cách thống nhất, qua đó dần khẳng định được tính “tự chủ” trong nghiên cứu so với các ngành khoa học khác có liên quan như chính trị học, xã hội học, triết học hay quản lý công,…
Ở bình diện chung, giới nghiên cứu đều tán đồng khi cho rằng, đối tượng nghiên cứu của khoa học chính sách công là một hệ thống biện pháp được thể chế hoá bởi nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu nào đó trong chiến lược phát triển xã hội .
Tiếp thu quan điểm chung của thế giới, ở Việt Nam, gần nửa thế kỷ nghiên cứu về ngành khoa học này, một mặt các học giả thống nhất cho rằng đối tượng nghiên cứu ngành khoa học này chính là hệ thống quyết định của Nhà nước ban hành, gồm mục tiêu và giải pháp chính sách nhằm giải quyết các vấn đề của đời sống xã hội, hướng đến thúc đẩy xã hội phát triển, thịnh vượng. Mặc khác, nhiều chuyên gia cũng có căn cứ khi cho rằng đối tượng nghiên cứu khoa học chính sách công ở nước ta rộng hơn so với đối tượng nghiên cứu ở bình diện chung, bởi lẽ, chúng ta quan niệm rằng, chính sách công không chỉ là sản phẩm chính trị của nhà nước mà hơn nữa có thể là “của các chủ thể chính trị có thẩm quyền” . Quan điểm này dễ dàng bắt gặp trong các quyển giáo trình tài liệu chuyên khảo về chính sách công có tính “gối đầu giường” ở nhiều cơ sở đào tạo có truyền thống đi đầu trong nghiên cứu, đào tạo khoa học chính sách công như Học viện Hành chính quốc gia, Học viện Khoa học xã hội (Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam), Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn, Học viện Chính sách và Phát triển,… Nhận thức chưa thống nhất này đang dẫn đến sự tranh luận khoa học rất sôi nổi, cần thiết trên các diễn đàn về chính sách công tại Việt Nam hiện nay.
Từ việc xác định thống nhất đối tượng nghiên cứu của khoa học chính sách công, các nhà nghiên cứu ở nước ta đã tạm phân chia các lĩnh vực, khu biệt các nội dung nghiên cứu của ngành khoa học này ở các nhóm sau:
Nhóm 1: Những vấn đề lý luận chung về khoa học chính sách công. Trong nhóm này, các nội dung được nghiên cứu ở mức độ sơ lược hay chuyên sâu tuỳ theo cách tiếp cận của các nhà nghiên cứu. Tuy vậy, vẫn có điểm chung là:
– Vai trò của chính sách với tư cách là công cụ lãnh đạo, quản lý công đối với phát triển xã hội.
– Nội hàm của chính sách công (hoặc có thể xem xét trong tương quan với chính sách tư).
– Cấu trúc và phương thức, nguyên tắc vận hành của chính sách công.
– Chu trình chính sách công.
– Môi trường và các yếu tố tác động của chính sách công.
– Phân tích chính sách công.
Hay một vài vấn đề chuyên biệt, có liên quan như thể chế chính sách công, kiến tạo xã hội của chính sách công, chính sách công và chính trị, chính sách công và xã hội học, năng lực chính sách công hay mạng lưới phân tích chính sách công,…
Nhóm 2: Những phân tích, đánh giá chính sách công chuyên ngành
Ở Việt Nam, gần 10 năm trở lại đây, việc ứng dụng tri thức chung của khoa học chính sách công vào nghiên cứu chính sách công ở nhiều chuyên ngành, lĩnh vực cụ thể ngày càng phổ biến. Điều này không chỉ phản ánh thông qua luận án, luận văn của học viên chuyên ngành, hệ thống bài báo khoa học, kỷ yếu hội thảo, xuất bản sách,… mà còn thể hiện ở việc phân chia các lĩnh vực nghiên cứu thực tiễn chính sách công chuyên ngành như chính sách xã hội (chính sách giáo dục – đào tạo, chính sách lao động – việc làm, chính sách đối với người có công, chính sách bảo hiễm xã hội,…), chính sách kinh tế, chính sách văn hoá, chính sách môi trường, chính sách khoa học công nghệ, thậm chí là sự khởi xướng cho ngành khoa học mới gắn kết giữa xã hội học và khoa học chính sách công ở Việt Nam – “xã hội học chính sách công”… Đây được xem là nỗ lực lớn của giới nghiên cứu chính sách công ở Việt Nam.
- b) Hệ thống lý luận khoa học
Ngành khoa học nào cũng cần trang bị cho mình hệ thống lý luận khoa học tiếp cận (khái niệm, định nghĩa, phạm trù, lý thuyết, mô hình nghiên cứu,…). Dù có mối quan hệ gần gũi với nhiều ngành khoa học khác, song hiện nay, khoa học chính sách công ở thế giới và Việt Nam vẫn đang từng bước hoàn thiện hệ thống lí thuyết riêng cho mình. Hệ thống lý thuyết phổ quát của ngành khoa học này có thể kể đến như “chính sách công”, “chu trình chính sách công”, “cấu trúc chính sách công”, các tri thức về đặc điểm (bản chất), vai trò, nguyên tắc, phân loại,…
Ở Việt Nam, thời gian gần đây, nhiều nhà nghiên cứu đã nỗ lực để kế thừa và phát kiến nhằm làm rõ các vấn đề thuộc về hệ thống lí thuyết của chính sách công gắn với thực tiễn của đời sống chính sách tại Việt Nam. Chẳng hạn, luận bàn về nội hàm từ “công” trong chính sách công từ thực tiễn Việt Nam, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với chu trình chính sách công, chủ thể chính sách công ở Việt Nam hiện nay, so sánh chu trình chính sách và quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành ở nước ta, tính “xã hội” trong chính sách công, “đạo đức” của chính sách công, “tham nhũng” chính sách công ở Việt Nam,… Các kết quả nghiên cứu này không những làm phong phú, sâu sắc tri thức phổ quát về khoa học chính sách công nói chung mà còn gián tiếp khẳng định sự vươn lên khẳng định vị thế, đóng góp của ngành khoa học chính sách công ở Việt Nam. Tuy vậy, hệ thống lí luận khoa học chính sách công Việt Nam cũng như trên thế giới đang đứng trước thách thức: (1) thiếu hệ thống lý thuyết tiếp cận chính sách công, (2). thiếu mô hình nghiên cứu chính về sách công. Ngoài các khái niệm, định nghĩa, phạm trù như đã trình bày ở trên, sự thiếu vắng hai yếu tố vừa kể có thể xem là thách thức rất lớn trong nghiên cứu về khoa học chính sách công ở Việt Nam. Bởi lẽ, một ngành khoa học không có hệ thống lí thuyết đặc thù, mô hình nghiên cứu tiêu biểu,… thì hoặc không thể có căn cứ thuyết phục luận giải các hiện tượng, vấn đề của ngành khoa học mình hoặc không thể trừu tượng hoặc khái quát hoá một cách có hệ thống các vấn đề thực tiễn phong phú, mênh mông mà ngành khoa học mình đang hướng đến. Hiện nay, về phương diện tiếp cận lý thuyết chính sách công (và chính sách xã hội), thế giới có 03 lý thuyết phổ quát là: Lý thuyết đại diện (representational theory, lý thuyết tái hiện, tượng trưng, điển hình) của Wilensky và Lebeaux (1965), Lý thuyết giải thích/ hay phân tích (explanatory or analytical theory) của Anne Schneider và Hellen Ingram (1993) và Lý thuyết chuẩn tắc (normative theory, lý thuyết chuẩn mực, quy chuẩn, quy phạm) Taylor – Gooby và Dale (1981). Các mô hình về chính sách công có thể nhắc đến như mô hình công về chính sách xã hội của Richard Titmuss (nhà nghiên cứu quản trị xã hội người Anh) hay Mô hình chức năng về chính sách xã hội, Mô hình chính sách xã hội phát triển, mô hình giới tinh hoa, mô hình định chế, mô hình duy lí, mô hình tiệm tiến, mô hình lựa chọn công, mô hình lí thuyết trò chơi,… . Mặc dù vậy, theo tác giả, sự “thiếu” ở đây vừa hiểu là thiếu vắng các công trình nghiên cứu cũng như sự ít quan tâm (nếu không nói là ít, hoặc không đề cập, bàn luận hoặc vận dụng trong thực tiễn vận hành chính sách công) về vấn đề này.
c) Phương pháp nghiên cứu chính sách
Ở mỗi ngành khoa học, phương pháp nghiên cứu rất quan trọng, là cách thức để đạt mục tiêu trong nghiên cứu và khám phát đối tượng, lĩnh vực nghiên cứu của mình. Chính sách công ra đời trong bối cảnh các phương pháp nghiên cứu thực nghiệm của nhiều ngành khoa học khác có bước phát triển mạnh mẽ (tạm gọi là thời kỳ “hậu nghiệm”) và có nhiều công cụ hơn giúp chúng ta có thể lượng hoá, hoặc thực chứng các thông tin thu thập trong quá trình nghiên cứu, giúp gia tăng độ chính xác, tin cậy của kết quả nghiên cứu. Vì vậy, khoa học chính sách công đã có cơ hội lĩnh hội, kế thừa và đúc kết phương pháp nghiên cứu cho ngành khoa học của chính mình. Hiện nay, quan điểm của các nhà khoa học đều cho rằng, chính sách công sử dụng phương pháp nghiên cứu khoa học liên ngành thậm chí là xuyên ngành (bởi trước hết nó là ngành khoa học liên ngành cao), có kế thừa ưu điểm của các phương pháp nghiên cứu “khoa học hậu nghiệm” ở các ngành khác như phương pháp thực nghiệm xã hội (điều tra xã hội học, quan sát, phỏng vấn sâu,…), phương pháp diễn ngôn – phương pháp nghiên cứu ngôn ngữ học, phương pháp kiến tạo, phương pháp định lượng, phương pháp định tính,…. Với thành tựu khoa học công nghệ, nhất là công nghệ máy tính, thống kê học,… khoa học chính sách đã dần được trang bị, tiếp cận và chiếm lĩnh các công cụ thu thập thông tin hiện đại như công cụ SPSS, công cụ phân tích tiên lượng R – Mardown và một số phần mềm chuyên dụng khác,…
Ở Việt Nam, khoa học chính sách công ở nước ta nhìn chung chưa vận dụng tích cực, phổ biến các phương pháp nghiên cứu và công cụ thu thập thông tin hiện đại vừa kể trên. Thẳng thắng thừa nhận, phần đa các công trình nghiên cứu khoa học chuyên ngành chính sách công chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính với công cụ thu thập thông tin truyền thống như đọc tài liệu, phân tích, so sánh, diễn dịch, quy nạp,… (tác giả không có ý đánh giá, phê bình hay chỉ trích vịệc sử dụng các phương pháp này), đồng thời, rất hạn chế hay dè dặt sử dụng phương pháp nghiên cứu mới, công cụ mới để lượng hoá các kết quả nghiên cứu, gia tăng độ thuyết phục, thực chứng đối với đọc giả. Tuy vậy, vừa qua, nhiều luận án tiến sĩ chính sách công, công trình khoa học về chính sách cấp tỉnh, bộ, đề tài nhà nước, dự án nghiên cứu lớn đã dần ứng dụng, sử dụng có hiệu quả phương pháp mới, công cụ hiện đại trong thu thập, phân tích dữ liệu nghiên cứu. Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 tạo ra “big data”, “big science”,… và trước đòi hỏi mới của thực tiễn xã hội, phản biện xã hội ngày càng cao, giới nghiên cứu và nhà chức trách nhất thiết phải đổi mới toàn diện, trong đó có việc cách tân phương pháp, công cụ nghiên cứu.
d) Ngoài ra, hệ thống tư liệu, tài liệu viết, dịch thuật và nỗ lực công bố, giảng dạy
Việc nghiên cứu, cho ra đời nhiều sản phẩm khoa học có giá trị về chính sách công của nước ta thời gian qua đã giúp cải biến đáng kể nhận thức xã hội, phục vụ trực tiếp sự nghiệp đổi mới của quốc gia. Những thành tựu này có thể hiện đánh giá trên các khía cạnh như:
Một là, công tác đào tạo nguồn lực chính sách công ở Việt Nam ngày càng được quan tâm mở rộng, đáp ứng nhu cầu xã hội ngày càng tăng. Qua khảo sát một số cơ sở đào tạo, kết quả cho thấy nhiều cơ sở đào tạo đã được cấp, mở mã ngành đào tạo đại học, cao học, nghiên cứu sinh về chính sách công như Học viện Hành chính quốc gia (đại học quản lý nhà nước, chuyên ngành chính sách công), Học viện Báo chí và Tuyên truyền (đại học chính trị chuyên ngành chính sách công), Đại học quốc gia Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đại học Fulbright Việt Nam (thạc sĩ chính sách công chuyên ngành phân tích chính sách và chuyên ngành lãnh đạo và quản lý), Học viện Chính sách và Phát triển, Đại học Kinh tế (thạc sĩ chính sách công và phát triển), Đại học Bách khoa,… Đặc biệt, nhiều cơ sở đào tạo của Đảng đã từng bước lồng ghép một số môn, chuyên đề, kiến thức và kỹ năng về chính sách công nhằm đào tạo lý luận chính trị trung, cao cấp cho cán bộ, đảng viên, cán bộ chiến lược trong hệ thống chính trị…. . Từ đây, đội ngũ các nhà khoa học, chuyên gia và nhà hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực chính sách công tiếp tục sự nghiệp nghiên cứu, giảng dạy tại các cơ sở đào tạo; trong các cơ quan tham mưu chính sách, cơ quan quản lý nhà nước các cấp,… Hoạt động của họ đã góp phần đưa tri thức khoa học chính sách công vào thực tiễn lãnh đạo, quản lý và hoạch định chính sách công các cấp một cách có hiệu quả, khoa học hơn.
Hai là, so với khoảng 10 năm trước, tài liệu được nghiên cứu, chuyển dịch, công trình nghiên cứu dạng đề tài khoa học các cấp, bài báo khoa học,… về lĩnh vực chính sách công, ứng dụng tri thức chính sách công,… ngày càng phong phú, sâu sắc với nhiều tác giả uy tín, tên tuổi .
Thành tựu về việc vận hành chính sách như công cụ cơ bản trong lãnh đạo, quản lý quốc gia, địa phương
Lịch sử chính sách công của nước ta trải dài theo lịch sử đất nước. Đóng góp của khoa học chính sách công chính ở biểu hiện ở tính hiệu quả, hiệu lực trong quá trình vận hành, dẫn dắt sự phát triển của xã hội bằng hệ thống chính sách quốc gia, địa phương. Thành tựu của khoa học chính sách công ở giác độ thực tiễn suy cho cùng là sự chuyển biến về “chất” của diện mạo đất nước. Bài viết chỉ đánh giá thành tựu này trong hơn 30 năm trở lại đây khi khoa học chính sách công không chỉ cho thấy sự trưởng thành vượt bậc về mặt nhận thức luận, khoa học mà còn đóng góp đáng kể cho công cuộc đổi mới toàn diện và hội nhập quốc tế của đất nước.
Trước hết, khoa học chính sách công giúp trang bị tri thức trong việc xây dựng hệ thống chính sách quốc gia (cả về số lượng và cải tiến về chất lượng) .
Về số lượng: Sau 30 năm đổi mới, nước ta đã ba lần sửa đổi và ban hành Hiến pháp, ban hành số lượng chính sách, pháp lệnh gấp 8 lần so với 41 năm trước đó (từ 2/9/1945 đến 30/2/1986, nước ta ban hành 63 luật, pháp lệnh; từ ngày 01/1/1987 đến ngày 30/12/2013, nước ta đã ban hành được 483 luật, pháp lệnh). Trong 10 năm gần đây (từ tháng 5/2005 đến tháng 6/2015), Quốc hội đã thông qua 238 luật và pháp lệnh (30 pháp lệnh, 208 luật). Trong đó gồm 40 chính sách chính trị như về quyền con người, quyền công dân,…; 66 chính sách trong lĩnh vực kinh tế; 74 chính sách trong lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ, y tế, thể thao, du lịch, dân tộc tôn giáo, dân số gia đình…; 42 chính sách trong lĩnh vực pháp luật về an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội,… Đặc biệt, nhiệm kỳ khóa XIII, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp 2013 và hàng loạt bộ luật để thể chế hóa Hiến pháp 2013 đã tạo cơ sở pháp lý hình thành và thúc đẩy việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và định ra hàng loạt chính sách tiến bộ, nhân văn và thúc đẩy sự đổi mới, phát triển thịnh vượng đất nước trong giai đoạn mới. Về chất lượng: hệ thống chính sách quốc gia được ban hành có nội dung khá phong phú, điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, đáp ứng những vấn đề bức xúc của đời sống xã hội, phản ánh đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống, phù hợp với thực tiễn của đất nước và tiếp thu có chọn lọc các giá trị tiến bộ của nhân loại. Tổng thể, các chính sách đã ban hành đáp ứng các đòi hỏi của cuộc sống, nhất là kịp thời bổ sung, hoàn thiện các chính sách đã ban hành nhưng không phù hợp với sự vận động và phát triển của thực tiễn (chẳng hạn, trong số 55 chính sách đã được Quốc hội khoá XII ban hành có gần một nửa là dùng để sửa đổi bổ sung các chính sách hiện hành) .
Thứ hai, thông qua vận dụng tri thức về thực thi chính sách công, quá trình thực hiện chính sách quốc gia, địa phương đã đem lại những thành tựu toàn diện, có tính lịch sử trên các lĩnh vực đời sống xã hội.
Sau hơn 30 năm đổi mới, Việt Nam đã trở thành nước đang phát triển có thu nhập trung bình; đang đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. Kinh tế tăng trưởng khá, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa từng bước hình thành, phát triển. Văn hóa – xã hội có bước phát triển, công tác xóa đói giảm nghèo đạt được những thành tựu quan trọng, sớm đạt được nhiều chỉ tiêu phát triển thiên niên kỷ của Liên hợp quốc, được quốc tế đánh giá cao; diện mạo đất nước và đời sống của nhân dân có nhiều thay đổi. Chính trị – xã hội ổn định; quốc phòng, an ninh được tăng cường. Dân chủ xã hội chủ nghĩa được phát huy và ngày càng mở rộng. Đại đoàn kết toàn dân tộc được củng cố và tăng cường. Công tác xây dựng Đảng, xây dựng Nhà nước pháp quyền và cả hệ thống chính trị được đẩy mạnh. Sức mạnh về mọi mặt của đất nước được nâng lên. Quan hệ đối ngoại được mở rộng và ngày càng đi vào chiều sâu. Quan hệ với các nước láng giềng và các nước trong ASEAN được củng cố. Đã thiết lập quan hệ đối tác chiến lược, đối tác toàn diện với tất cả các nước lớn, quan trọng trên thế giới. Chủ động, tích cực tham gia các công việc chung của cộng đồng quốc tế, các diễn đàn, tổ chức khu vực và quốc tế, nâng cao vị thế của đất nước . Thành tựu kể trên có đóng góp rất quan trọng của khoa học chính sách công, của công cụ chính sách công trong điều hành, quản lý vĩ mô quốc gia, chính quyền địa phương.
Thứ ba, tri thức khoa học về đánh giá, hoàn thiện chính sách công đã trang bị cho các chủ thể chính sách công trong các cơ quan có thẩm quyền phương pháp, công cụ, quy trình, cách thức đánh giá và hoàn thiện chính sách, bám sát biến đổi và sự vận động của xã hội mới.
Việc đánh giá chính sách thông qua gia tăng phản biện xã hội, trưng cầu ý kiến, qua hình thức dân chủ (trực tiếp, gián tiếp) cùng với việc sử dụng công cụ điều tra dư luận xã hội, khảo sát, kết hợp thực hiện dự án nghiên cứu, điều tra quốc tế về các vấn đề chính sách bức thiết,… đã cung cấp cho các nhà hoạch định chính sách hiện trạng chính sách công ở Việt Nam khá chân thực, khách quan, có độ tin cậy và đủ luận chứng để thuyết phục cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh chính sách, ban hành chính sách mới,… phù hợp với biến đổi và nhu cầu, tình hình mới của xã hội .
Một số vấn đề đặt ra và định hướng lớn đối với chính sách công ở Việt Nam thời gian tới
Những vấn đề đặt ra
Chính sách công nhìn ở góc độ khoa học và thực tiễn đang tồn tại, vận hành trong môi trường chính sách với nhiều biến đổi nhanh chóng, to lớn. Trong đó, các biến đổi này vừa tạo ra thời cơ, cơ hội song cũng đan cài thách thức:
Đối với thực tiễn vận động của chính sách công ở Việt Nam
Một là, quá trình toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế giúp gia tăng sẻ chia tri thức và học hỏi về khoa học chính sách công, nhất là các vấn đề Việt Nam còn “thiếu” và “yếu”. Tuy nhiên, quá trình này cũng đặt ra những áp lực lớn trong viêc cải cách và đổi mới mạnh mẽ, thực chất về tính hiệu lực, hiệu quả trong bản thân hệ thống chính sách công cũng như việc nghiên cứu (lý thuyết, mô hình, công cụ, phương pháp), cho đến công bố kết quả nghiên cứu khoa học chính sách công sao cho bắt kịp, “gần”, hoặc “tiệm cận” với chuẩn mực, thông lệ của quốc tế. Bên cạnh đó, hội nhập và toàn cầu hoá kéo theo vấn đề nan giải của chính sách công là sự lệ thuộc chính sách, độ “mở”, tính “thích nghi cao” của hệ thống chính sách quốc gia trước thế giới đang hỗn độn và khó đoán định như ngày nay.
Hai là, sự tác động, chi phối mạnh mẽ của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 (cách mạng 4.0) đã đặt ra cho nhân loại và Việt Nam nhiều vấn đề chính sách mới, thậm chí chưa có tiền lệ trong lịch sử, đặt ra yêu cầu khoa học chính sách công phải nghiên cứu. Có thể kể đến là vấn đề về lao động – việc làm (khi thay thế bằng trí tuệ nhân tạo (AI), chiến tranh huỷ diệt bằng sức mạnh của AI chống lại loài người, đạo đức và truyền thống (hôn nhân giữa người và AI), thách thức chính trị (AI tranh chức trong hệ thống chính quyền), sự phục thuộc của nhân loại vào công nghệ, an ninh mạng, chiên tranh mạng, kinh tế số,…. Ở góc độ đối với khoa học chính sách công, cách mạng 4.0 đặt các nghiên cứu chính sách công phải khai thác và sử dụng hệ dữ liệu khổng lồ “big data” (dữ liệu tính bằng hàng chục, thậm chí hàng trăm Petabyte, hàng triệu, tỉ thông tin dạng hình ảnh, con số, bảng biểu,…) bằng các nghiên cứu khổng lồ “big science”, tiến hành trên quy mô rộng, … thì các công cụ, software thông thường hiện tại đang tỏ ra kém hiệu quả.
Ba là, nhận thức về vị trí, tầm quan trọng của tri thức khoa học chính sách công và sự cần thiết của công cụ chính sách công của các chủ thể có thẩm quyền cũng như xã hội tuy có cải thiện nhưng còn quá đơn giản, thậm chí lệch lạc. Bên cạnh đó, những thách thức, tồn tại và cả căn bệnh trầm kha trong chính sách công ở nước ta chưa được khắc phục, có lúc còn trầm trọng như hiện tượng “tư bản thân hữu” trong chính sách công, “tham nhũng chính sách”, “nhóm lợi ích trong chính sách”, trách nhiệm giải trình trong chính sách công và phản biện chính sách còn yếu,…
Đối với góc độ khoa học chính sách công ở Việt Nam
Việc nghiên cứu và nhận thức về chính sách công dưới giác độ khoa học ở nước ta mới chỉ tương đối đầy đủ trong khoảng 20 – 30 năm trở lại đây. Hiện nay, khoa học chính sách công nước nhà vẫn đang đứng trước nhiều thách thức với nhiều câu hỏi lớn mang tính định hướng và thúc đẩy nghiên cứu được đặt ra, chẳng hạn:
Câu hỏi 1: Liệu có chính sách kiểu/ loại nào ngoài chính sách công (chính sách nhà nước) và chính sách tư (chính sách của tư nhân) không?
Câu hỏi 2: Ai là chủ thể thực sự của chính sách công ở Việt Nam hiện nay? Ai là chủ thể thực sự của quá trình hoạch định chính sách công ở nước ta?
Câu hỏi 3: Cơ chế Đảng thể hiện vai trò lãnh đạo của mình đối với chu trình chính sách, đời sống chính sách biểu hiện cụ thể ra sao?
Câu hỏi 4: Nội hàm từ “công” trong chính sách công hiểu thế nào là đầy đủ và tận cùng?
Câu hỏi 5: Đạo đức trong chính sách công là gì?
Câu hỏi 6: Mô hình và hệ lí thuyết của khoa học chính sách công Việt Nam là gì?
Câu hỏi 7: Phương pháp nghiên cứu đặc thù, điển hình của khoa học chính sách công hiện nay?
Câu hỏi 8: Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quy trình chính sách ở nước vận hành thế nào?
Những định hướng, giải pháp lớn đối với chính sách công ở nước ta thời gian tới
Thứ nhất, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy của các chủ thể có quyền chi phối, tác động đến chính sách công
Đất nước ta đang trong kỷ nguyên “số hóa” 4.0 với nhiều thời cơ và thách thức mới đan xen. Trong bối cảnh như hiện nay, Đảng và Nhà nước cần nỗ lực đổi mới quan điểm, tư duy tiếp cận chính sách quốc gia theo hướng cởi mở, linh hoạt, kiến tạo và lấy lợi ích nhân dân, quốc gia là trục xoay chính của phát triển bền vững đất nước, là mục tiêu của chính sách. Điều này đòi hỏi đường lối, chủ trương, quyết sách chính trị khi đổi mới thiết nghĩ phải nên dựa trên sự kết hợp hài hòa của 04 trụ cột trong “tư duy chính sách”:
– Tư duy khoa học đòi hỏi chủ thể dẫn dắt chính sách công phải coi trọng chân lí, quy luật trong toàn bộ chu trình chính sách; tiếp cận vấn đề dựa trên hệ thống các phương pháp, lý thuyết, mô hình chính sách hợp lí, đúng đắn.
– Tư duy thực tiễn yêu cầu chủ thể có vai trò lãnh đạo chính sách cần coi trọng thực tiễn, chú trọng khám phá, phát hiện vấn đề chính sách từ thực tiễn, dự báo diễn biến đời sống xã hội, đời sống chính sách trong thực tiễn làm tiền đề xây dựng, tiếp tục hoàn thiện, bổ sung chính sách mới cho đất nước ở từng giai đoạn phát triển.
– Tư duy biện chứng suy cho cùng trong toàn bộ quá trình dẫn dắt chính sách công, cần hết sức lưu ý, thận trọng để nhận diện về mối quan hệ hữu cơ, nhân – quả của các chính sách với nhau, giữa các giai đoạn trong chu trình chính sách với nhau,… nhằm giúp hình thành tư duy tổng thể, toàn diện, bao quát trong lãnh đạo, định hướng hệ thống chính sách vĩ mô quốc gia, vùng, địa phương đồng thời tránh tư duy chính sách kiểu cục bộ, địa phương, cát cứ.
– Tư duy phát triển (kiến tạo phát triển) có vai trò đặc biệt quan trọng trong vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chu trình chính sách công. Nó yêu cầu, nhìn trước, dự đoán triển vọng lạc quan của chính sách trong tương lai để vượt qua các rào cản, khó khăn trong chu trình chính sách nếu vấp phải (tuy nhiên, tránh lạc quan “tếu”); đồng thời, xác định động lực, mục tiêu cuối cùng và cao nhất của mọi chính sách chính là sự phát triển, thịnh vượng quốc gia và kiến tạo sự phát triển của xã hội.
Thứ hai, hoàn thiện phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chu trình chính sách công
Các phương thức này được ví như sợi dây truyền dẫn của sức mạnh của mọi ý chí, đường lối, quyết sách chính trị của Đảng nhờ đó mà hiện thực hóa trong chính sách công mà đi đến đời sống thực tiễn của xã hội. Do vậy, nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công nhất thiết không thể bỏ qua việc xây dựng, củng cố phương thức lãnh đạo của Đảng, cụ thể là:
(i). Hoàn thiện cơ chế thể chế hóa vai trò lãnh đạo của Đảng đối với chính sách công. Hiện tại, dù vai trò lãnh đạo của Đảng đã được hiến định, song cơ chế thể chế hóa vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, xã hội nói chung và đối với chu trình chính sách công nói riêng vẫn chưa hoàn thiện, còn quá chung chung, “đại khái”. Điều này tất yếu dẫn đến tính tùy tiện, tha hóa quyền lực chính trị và vô kỷ luật trong thực thi vai trò lãnh đạo chính sách công trong tương lai. Nếu có thể khái quát hóa toàn bộ quá trình hình thành chính sách công từ khi các vấn đề chính sách còn nằm trong tuyên ngôn chính trị, quan điểm, đường hướng, quyết sách chính trị cho đến khi chúng được thể chế hóa thông qua hệ thống pháp luật để chuyển tải linh hồn chính sách vào đời sống thực tiễn thì có thể chia quá trình ấy gồm 02 gia đoạn lớn. Trong đó, giai đoạn sau (tức thể chế hóa đường lối, chỉ đạo, quyết sách chính trị thành hệ thống pháp luật) được quy định khá chặt chẽ về trình tự, thủ tục trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tuy nhiên, giai đoạn đầu tiên của quá trình ấy, tức là từ khi các vấn đề chính sách vẫn còn được chứa đựng trong tuyên ngôn, cương lĩnh, hay quyết sách chính trị thì thực tế vẫn chưa được luật hóa một cách chi tiết, tường minh để điều chỉnh (cả góc độ “luật Đảng” và “luật Nhà nước”).
(ii). Nâng cao năng lực phân tích, dự đoán, dự báo các tác động ngược chiều do chính sách mang lại. Khi bàn đến năng lực phân tích, dự đoán, dự báo tác động chính sách chung ta sẽ thường chú ý đến việc nâng cao phẩm chất của đội ngũ nhân sự trong các cơ quan của Đảng có liên quan đến tư vấn, tham mưu hoạch định đường hướng, chủ trương phát triển chính sách quốc gia. Điều này đúng nhưng chưa đủ. Trường hợp này, tôi đặc biệt lưu tâm đến yếu tố khác, thuộc về công cụ hỗ trợ phân tích, dự đoán, dự báo tác động chính sách nhiều hơn – đó là phương pháp nghiên cứu, bộ công cụ đánh giá, phân tích chính sách của xã hội học. Điều dễ nhận thấy, vai trò của xã hội học với tư cách là ngành khoa học cung cấp bộ công cụ nghiên cứu, điều tra xã hội, thu thập thông tin làm chất liệu cho quá trình lãnh đạo chính sách công chuyên nghiệp, hiện đại, toàn diện, đáng tin cậy ở Việt Nam vẫn chưa được đặt xứng tầm, thậm chí sử dụng có phần bị “méo mó”.
(iii). Tiếp tục khơi dậy sự đồng thuận xã hội đối với các chính sách quốc gia. Truyền cảm hứng và khơi dậy cam kết hành động vốn là chức năng cố hữu của hoạt động lãnh đạo, của nhà lãnh đạo. Nếu thực sự muốn duy trì và phát huy vai trò lãnh đạo của Đảng, Nhà nước đối với chính sách công, bản thân nghĩ thời gian tới, công tác này cần phải thực hiện thường xuyên, bài bản, hiệu quả và thực chất hơn nữa. Đảng và các cơ quan nhà nước đã có hệ thống truyền thông khá đa dạng, đầy đủ trên mọi cấp, mọi ngành như cơ quan tuyên giáo, dân vận, hệ thống cơ quan mặt trận, báo chí,… để có thể đưa quan điểm, chủ trương của Đảng về các chính sách đến gần hơn với công luận nhưng thực tế hiệu quả chưa như kỳ vọng. Thời gian tới, với sự tác động mạnh mẽ của Cách mạng cộng nghiệp 4.0, để công tác này tiếp tục đạt hiệu quả, Đảng cần lưu tâm đến việc tăng cường truyền thông, thông tin kịp thời về chủ trương, chính sách, quan điểm, lập trường của mình về các vấn đề chính sách đến với công chúng một cách nhanh chóng, thống nhất, thông suốt, thuận tiện, đặc biệt tăng cường quản lý trên môi trường mạng xã hội, phát huy vai trò các thiết chế tự quản, tăng cường đối thoại, tăng trách nhiệm giải trình,… là nội dung không thể xem nhẹ.
Thứ ba, tăng cường năng lực, nguồn lực cho các cơ sở đào tạo, nghiên cứu nhằm nghiên cứu, tạo đột phá về khoa học chính sách công, chú trọng vào 08 câu hỏi tác giả đã nêu.
Hiện nay, nước ta có nhiều cơ sở đào tạo về chuyên ngành chính sách công ở cấp độ từ đại học cho đến sau đại học. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn chưa có trung tâm nghiên cứu, đào tạo về chính sách công và các chuyên ngành chính sách công quy mô, xứng tầm như Trường Chính sách công Lý Quang Diệu của Xin-ga-po. Do đó, thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần nghiên cứu, đề xuất đề án xây dựng trung tâm quốc gia về đào tạo chính sách công. Ở đó, trung tâm này sẽ được đầu tư nguồn lực một cách tập trung, hệ thống, bài bản, quy tụ nhiều chuyên gia trong và ngoài nước nhằm đào tạo đội ngũ nhà khoa học, nhà thực tiễn trong lĩnh vực này về nghiên cứu, giảng dạy, từ đó, tư vấn chính sách quốc gia cho các cơ quan nhà nước một cách chất lượng.
Chính sách công ở Việt Nam có lịch sử hình thành, vận động và phát triển rất lâu dài, nhưng khoa học về lĩnh vực này chỉ mới phát triển mạnh từ những năm 70 của thế kỷ XX. Sau hơn 30 năm đổi mới đất nước, chính sách công (cả trên bình diện khoa học và thực tiễn vận động) đã đạt được nhiều thành tựu. Tuy vậy, muốn trở thành ngành khoa học đúng nghĩa, giữ vai trò quan trọng là công cụ cơ bản của quá trình lãnh đạo, quản lý quốc gia, địa phương, chính sách công phải được quan tâm đầu tư bài bản, có định hướng, đồng thời nỗ lực đổi mới nhằm khắc phục hạn chế, khiếm khuyết kéo dài lâu nay. Để làm được điều này, sự nỗ lực cộng sinh giữa các chủ thể có thẩm quyền và các nhà khoa học, chuyên gia tâm huyết, giàu năng lực là yếu tố quyết định./.
TS.Bùi Nghĩa & ThS. Nguyễn Hữu Hoàng/Học viện Chính trị khu vực II
Tài liệu tham khảo
Vũ Cao Đàm, Giáo trình Khoa học chính sách, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
Trần Ngọc Đường (2015), Nhìn lại những thành tựu của Quốc hội Việt Nam trong 10 năm từ 2005 đến 2015, tr. 15, trích Hội thảo khoa học “Quốc hội Việt Nam: 70 năm hình thành và phát triển” tổ chức tại Hà Nội, ngày 08/12/2015.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. CTQG, HN, tr. 66
Nguyễn Hữu Hải (2014), Chính sách công – Những vấn đề cơ bản, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.
Đỗ Phú Hải (2018), Tổng quan về chính sách công, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.
Trần Văn Huấn, Nguyễn Hữu Hoàng (2022), Khoa học lãnh đạo: Hỏi và đáp, Nxb. Đại học quốc gia TP. HCM, TP. Hồ Chí Minh.
Lê Ngọc Hùng (2016), Khoa học chính sách xã hội và thực tiễn Việt Nam, bài đăng trên Tạp chí Cộng sản online, truy cập: http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2016/38808/Khoa-hoc-chinh-sach-xa-hoi-va-thuc-tien-Viet-Nam.aspx
Lê Ngọc Hùng (2017), Khoa học chính sách xã hội: Mô hình tiếp cận lý thuyết và thực tiễn Việt Nam, bài đăng trên Tạp chí lý luận chính trị online, truy cập: http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/nguyen-cuu-ly-luan/item/1855-khoa-hoc-chinh-sach-xa-hoi-mo-hinh-tiep-can-ly-thuyet-va-thuc-tien-viet-nam.html
Vũ Như Khôi (2010), 80 năm Đảng Cộng sản Việt Nam (1930 – 2010). Những chặng đường vẻ vang, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.
Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020”.